摘要：河南省是全國糧食生產(chǎn)第一大省，農(nóng)田水利建設(shè)至關(guān)重要。單靠政府投入無法滿足農(nóng)田水利建設(shè)的需求，必須引入社會資本。河南省社會資本投資農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)狀不容樂觀，存在投資回報率低、投資范圍受限等問題。為了保障和鼓勵社會資本投資農(nóng)田水利建設(shè)，必須建立社會資本投資農(nóng)田水利建設(shè)的保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞:河南省社會資本農(nóng)田水利保障機(jī)制

一、河南省社會資本投資農(nóng)田水利現(xiàn)狀

(一)社會資本占農(nóng)田水利建設(shè)投資總額比例

政府投資農(nóng)田水利建設(shè)屬公益工程，投資風(fēng)險大，政府在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用截至2006年底，在河南省累計投入的農(nóng)田水利基本建設(shè)資金中，民間資金達(dá)7億元，占到了30%左右［1］。政府的投入發(fā)揮了財政杠桿的作用，吸引了社會資本投資。例如，中牟縣2010年政府累計投入的800萬元以上的水利資金，農(nóng)民投入530萬元以上，有力促進(jìn)了縣小型農(nóng)田水利建設(shè)2。為吸引更多社會資本投入農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域，河南省政府成立國有獨資水利公司作為平臺向社會融資。2009年9月15日，河南水利建設(shè)投資有限責(zé)任公司揭牌成立，該公司是省政府出資組建的國有獨資公司，是以財政專項注資和省級已建水利工程形成的資產(chǎn)為基礎(chǔ)注冊成立的國有獨資公司，成為河南省水利建設(shè)重要的投融資平臺。河南省政府的示范作用也促進(jìn)了地方政府的模仿。2008年6月，鄭州市成立了鄭州水務(wù)建設(shè)投資有限公司。但是，這樣的投資融資平臺大多沒有效果，沒有吸引社會資本只有小公司成為很多水利投資融資平臺對自己的說明3。目前農(nóng)田水利建設(shè)投入仍以政府為中心。

(二)社會資本參與形式單一，投資領(lǐng)域狹窄

農(nóng)田水利投資領(lǐng)域未向社會全面開放，大中型農(nóng)田水利設(shè)施投資建設(shè)仍由政府主導(dǎo)，政府鼓勵社會資本參與的主要是小型農(nóng)田水利工程。近些年，河南省共拍賣，租賃，承包，建立股份合作制小型水利工程133萬處，占小型水利工程總數(shù)的66．5%［4］。社會資本投資中，小型農(nóng)田水利工程可以采取股份合作制，拍賣，租賃及承包等多種形式進(jìn)行。但由于農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)遲緩，大部分采取簡單承包的辦法，沒有放開建設(shè)權(quán)和搞活經(jīng)營權(quán)，由于缺乏市場運作條件，制約了水利建設(shè)吸納社會資金，并使農(nóng)田水利工程建設(shè)與維護(hù)出現(xiàn)較多困難。

(3)在社會資本投資結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村投資占主導(dǎo)地位

鄉(xiāng)村投資是指村民以出資或出資方式進(jìn)行的投資。在農(nóng)村稅改費之前，村集體有提留部分，還有能力對農(nóng)村小型水利工程建設(shè)和維修出資。之后，基本就沒有了出資能力，鄉(xiāng)村投資也就排除了村集體投資。投資講究回報，國家每年的水利投入都集中在大工程，大工程投資建設(shè)往往被政府壟斷，社會資本在大工程中的投資空間被擠壓。相反，中小水利工程政府投資少，急需社會資本注入，但因其利潤低，利益復(fù)雜，民營企業(yè)等社會資本不感興趣。在政府缺位，其他社會資本不感興趣的情況下，對農(nóng)民幫助最大的“小農(nóng)水”工程只能依靠農(nóng)民自身投入，造成社會資本投資結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村投資占據(jù)主導(dǎo)地位。2006年，河南省完成投資90345萬元，其中財政投入58989．5萬元，群眾投資20431萬元，民營投資5909萬元。大眾投資主要是鄉(xiāng)村投資，占所有社會投資比例的77.6%5。

二、河南省社會資本投資農(nóng)田水利建設(shè)的困境

(1)社會資本投資回報率低

社會資本投資農(nóng)田水利建設(shè)最關(guān)心的是投資回報率。因農(nóng)田水利建設(shè)是公益工程，投資大且周期長，水價長期處在較低水平，利潤率低。在大多數(shù)農(nóng)民還不富裕的情況下，需要政府補(bǔ)貼。建設(shè)農(nóng)田水利工程時，經(jīng)常發(fā)生與占地農(nóng)民的利益糾紛。與其他行業(yè)相比，投資農(nóng)田水利建設(shè)是社會資本不想?yún)⑴c的領(lǐng)域。

(二)社會資本投資范圍受限

社會資本在農(nóng)田水利建設(shè)投資結(jié)構(gòu)中處于補(bǔ)充位置。如河南出臺的《創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵引導(dǎo)社會投資水利建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┮庖姟罚�建議通過一定的合作機(jī)制，吸引社會資金參與投資中小型農(nóng)田水利建設(shè)項目，共同分擔(dān)項目風(fēng)險，共享項目收益。社會資本單獨投資大型項目在政策上沒有明確的態(tài)度，實際上只允許其中一部分投資社會資本。同時還建議具有防洪，供水，發(fā)電等綜合性開發(fā)利用功能的水庫，可將供水，發(fā)電等經(jīng)營權(quán)在國家法律法規(guī)許可下向社會資本公開拍賣經(jīng)營，將拍賣所得用于水利工程建設(shè)。

(三)社會資本投資法律和政策保障不足

法律和政策是社會資本最可靠的“保護(hù)傘”，河南省相關(guān)法律缺乏，政策滯后，社會資本受保障不足，社會資本投資情況不容樂觀。1．相關(guān)法律缺乏首先，農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰。規(guī)劃經(jīng)濟(jì)時代，農(nóng)田水利設(shè)施全部由國家投資建設(shè)，所有權(quán)由國家使用，或者由國家集體所有。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)業(yè)稅負(fù)減免，國家投資、集體勞動模式難以繼續(xù)。完全由國家投資建設(shè)，不僅產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，效率低下的問題引起了公地悲劇。社會資本投入首先要明確產(chǎn)權(quán)，處理投資前產(chǎn)權(quán)和投資后增加產(chǎn)權(quán)的劃分。為了推進(jìn)社會資本的投資，國家投入的補(bǔ)助資金形成的產(chǎn)權(quán)也需要明確其歸屬，以免在社會資本投入時擔(dān)心產(chǎn)權(quán)歸屬。其次，政府的投資比例必須立法。農(nóng)田水利設(shè)施投資收益率低的情況長期存在，政府的投資指導(dǎo)作用很重要。政府為了保證社會資本投入的引導(dǎo)，有必要繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施的投入。應(yīng)以法律形式規(guī)定各級財政對農(nóng)田水利建設(shè)的投資責(zé)任，規(guī)定各級財政對小型農(nóng)田水利建設(shè)投資增長速度不低于本級財政收入增長速度，確保小型農(nóng)田水利建設(shè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。目前河南省缺乏相應(yīng)的地方立法。2．政策滯后河南省在社會資本投資農(nóng)田水利建設(shè)政策制定方面起步較晚。響應(yīng)2011年《河南省人民政府關(guān)于創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵引導(dǎo)社會投資的意見》的要求，河南省水利廳組織制定了《河南省水利廳關(guān)于創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵引導(dǎo)社會投資加強(qiáng)水利建設(shè)的實施意見》，積極引導(dǎo)社會資本投入水利建設(shè)，但對于社會資本投資范圍，股權(quán)比例，優(yōu)惠政策等沒有詳細(xì)說明，反而加重了社會資本的觀望情緒。

三，構(gòu)建社會資本投資農(nóng)田水利保障機(jī)制

為鼓勵社會資本持續(xù)投資農(nóng)田水利建設(shè)，需要構(gòu)建社會資本投資農(nóng)田水利建設(shè)的保障機(jī)制。

(1)社會資本準(zhǔn)入機(jī)制

社會資本準(zhǔn)入機(jī)制包括社會資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、社會資本準(zhǔn)入領(lǐng)域、社會資本準(zhǔn)入程序。1.社會資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)社會資本準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)項目大小、性質(zhì)等制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。首先，根據(jù)項目的大小。第一，重大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)項目。除政府外，社會資本投資主體應(yīng)嚴(yán)格限定注冊資金10億元以上，有一年以上相關(guān)農(nóng)田水利建設(shè)投資經(jīng)驗的企業(yè)。二、中小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)項目，不限制投資主體資質(zhì)。第三，對受益于一村農(nóng)田水利設(shè)施，歡迎村民、村集體組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織投資。跨村農(nóng)田水利設(shè)施，歡迎社會企業(yè)投資或村集體組織聯(lián)合投資，村民個人投資應(yīng)依靠企業(yè)進(jìn)行。其次，根據(jù)項目的性質(zhì)。第一，公益性。大中型防洪、防潮等公益項目主要以政府投資為中心，或以政府購買服務(wù)吸引社會資本投資，保障利潤。小型公益項目可以由村民個人投資或村民集體組織投資，建立水協(xié)會共同管理。第二，利潤性。完全放開社會資本，政府投資可以全面撤出，將有限的投資集中在大中型公益項目上，投資社會資本，政府應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)督管理的作用。2.社會資本準(zhǔn)入領(lǐng)域跨地區(qū)重大田水利項目投資建設(shè)工期長，投資多，效果慢，涉及多方利益，建議以政府投資為主，對社會資本保持慎重的準(zhǔn)入政策，只有具備重大田水利項目準(zhǔn)入條件和投資建設(shè)經(jīng)驗的企業(yè)才有資格在該領(lǐng)域投資。對于中小農(nóng)田水利投資建設(shè)項目，建議完全放開。按照誰投資，誰擁有，誰受益，誰管理的原則，鼓勵村集體、企業(yè)和個人投資建設(shè)中小型農(nóng)田水利。3.社會資本準(zhǔn)入程序社會資本準(zhǔn)入程序最重要的是評價社會資本投資主體資格、投資項目風(fēng)險、收益預(yù)測等。重大農(nóng)田水利項目投資應(yīng)由縣級以上人民政府批準(zhǔn)，評估資格、風(fēng)險等。風(fēng)險評估的基礎(chǔ)是計算項目凈現(xiàn)值、內(nèi)部回報率、投資回收期等評估指標(biāo)。必要時，應(yīng)向同級人士報告批準(zhǔn)。中小農(nóng)田水利項目投資應(yīng)該由縣鄉(xiāng)兩級人民政府審批，并評估其資格，風(fēng)險等。各級政府審批后的項目，應(yīng)通過新聞媒體進(jìn)行公告，項目開工后，需要在工程建設(shè)地明顯位置設(shè)公示牌，接受社會監(jiān)督。中小農(nóng)田水利項目投資因涉及村民利益，需要在村中顯要位置設(shè)立公示牌，開工建設(shè)后，在工程建設(shè)地明顯位置設(shè)公示牌，接受村民監(jiān)督。

(二)社會資本運行機(jī)制

社會資本投資健康發(fā)展的前提條件是必須保持盈利，構(gòu)建合理的社會資本盈利模式是社會資本能夠長期投資農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域的必備舉措。1.政府補(bǔ)助金+成本價格模式目前河南省供水成本為1.5~3.6元/m3，運行成本為1.0~2.0元/m3。必須控制供水價格底線在2.5~5.6/m3以上，保障企業(yè)利潤6。國家投資建設(shè)農(nóng)村供水設(shè)施，給農(nóng)民供水價格一般為0.1~0.2/m3。由社會資本投資，如果政府強(qiáng)制維持這一價格，則會導(dǎo)致社會資本退出。根據(jù)市場供需和成本變化調(diào)整供水價格，農(nóng)民的水負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市居民，不利于農(nóng)民安心種植糧食，不利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的保障。在保障社會資本利益的前提下，可行的模式應(yīng)該是政府補(bǔ)助金+供水價格。這里的供水價格需要根據(jù)情況制定，為了保證節(jié)約用水，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的生活用水可以實行階段性的水價，在限額內(nèi)，現(xiàn)有的水價不變，剩下的部分由政府補(bǔ)助，在限額外，農(nóng)民按市場價格自己負(fù)擔(dān)。對于經(jīng)營性企業(yè)和個人用水，應(yīng)適當(dāng)提高水價。2．“綜合開放+農(nóng)田水利設(shè)施基本功能”模式有限的財政補(bǔ)助并不能滿足所有農(nóng)田水利建設(shè)項目，提倡項目自身開發(fā)供水之外的其他功能。在相對缺水的北方地區(qū)，水本身就是旅游項目的賣點。例如，大型農(nóng)田水利建設(shè)項目中的防洪、防洪水庫工程，在不影響使用的前提下，其美麗的環(huán)境可以開發(fā)休閑旅游項目，增加利潤。在開發(fā)旅游功能的前期建設(shè)中，政府在稅收方面也可給予減免和政策支持。2005年在河南的2000多座水庫中，具備旅游開發(fā)價值的占80%以上，而已開發(fā)的尚不足其中的40%［7］。盡管近年來有些進(jìn)步，但在地方財力不足的背景下，農(nóng)田水利設(shè)施還沒有利用廣闊的開發(fā)空間，可以作為未來提高水利項目利益的重點。

(3)社會資本退出機(jī)制

1.自愿退出機(jī)制市場經(jīng)濟(jì)是開放經(jīng)濟(jì)，對社會資本實行自愿退出機(jī)制，實行進(jìn)出政策。社會資本退出不能設(shè)置人為門檻，任何組織和個人都不能以任何借口阻礙社會資本退出。社會資本退出農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域后，下次應(yīng)允許再投資農(nóng)田水利建設(shè)領(lǐng)域。社會資本主動退出機(jī)制必須堅持的原則是不影響現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施的正常運行。社會資本退出后留下的資產(chǎn)應(yīng)優(yōu)先允許其他社會資本以拍賣、租賃等方式繼續(xù)經(jīng)營。在其他社會資本無意經(jīng)營的情況下，可以實行政府購買的方法，成為國有資產(chǎn)。為了保障社會資本完全退出，必須制定相應(yīng)的退出資產(chǎn)評價制度，聘請合格的機(jī)構(gòu)評價退出時原國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的保全狀況，維持國家和集體利益。2.處罰退出機(jī)制農(nóng)田水利工程常見違規(guī)等現(xiàn)實問題，其水事違法行為也越來越多樣化，呈復(fù)雜化趨勢。針對上述情況，應(yīng)建立對不良社會資本方的強(qiáng)制處罰退出機(jī)制。在建設(shè)田間水利工程和經(jīng)營田間水利事業(yè)的過程中，如果發(fā)生以下情況，建議強(qiáng)制退出田間水利建設(shè)領(lǐng)域。發(fā)生重大工程事故后，證明沒有建設(shè)資格的農(nóng)民利益嚴(yán)重?fù)p害的運營中，不能保障及時供水，不能保障防洪、防濕等作用。出現(xiàn)以上情況時，縣級以上水利主管部門應(yīng)發(fā)出通知，強(qiáng)制退出。社會資本相關(guān)企業(yè)或個人對處罰有異議者，可向縣級以上人民政府申訴。

(四)社會資本投資農(nóng)田水利的政策支持

完善的法律制度是確保市場機(jī)制高效運行的前提，建議盡快制定《河南省社會資本投資農(nóng)田水利條例》，給社會資本提供在不損害農(nóng)民利益的前提下介入鄉(xiāng)村公共品的機(jī)會，使其按照市場運行規(guī)則獲取正當(dāng)利益，政府還應(yīng)保證這種渠道能夠持久暢通。要放開該領(lǐng)域的種種限制，允許社會資本采取多種方式進(jìn)行投資。應(yīng)使社會資本投資者依法擁有征收使用費，管理費和水費等合法權(quán)利。要完善社會資本投資者的司法救助程序，保障投資者的合法權(quán)益。建立完善水利投融資制度，以項目未來收益為抵押。要加大財政投入，確保社會資本投資農(nóng)田水利項目不低于一定比例的輔助資金。